Reforma tributária e justiça social: como o novo sistema procura reduzir o peso dos tributos sobre as famílias de baixa renda

A tributação sobre o consumo costuma produzir um efeito silencioso, mas profundamente desigual: embora todos paguem imposto ao adquirir bens e serviços, esse custo compromete uma parcela muito maior da renda de quem ganha menos.

É o que se denomina regressividade tributária. Uma família de baixa renda emprega praticamente tudo o que recebe na satisfação de necessidades básicas, como alimentação, energia, água, gás, medicamentos, higiene e transporte. Já uma família com renda mais elevada consegue poupar ou investir parte de seus recursos. Assim, ainda que ambas suportem tributos no consumo, o peso proporcional da tributação é maior para a primeira.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 reconheceu expressamente esse problema. Ao incluir o § 4º no art. 145 da Constituição Federal, determinou que as alterações na legislação tributária busquem atenuar os efeitos regressivos.

Essa disposição representa uma mudança relevante de perspectiva. A simplificação e a eficiência econômica continuam sendo objetivos importantes da reforma, mas passam a conviver, de maneira expressa, com uma preocupação distributiva: o sistema tributário deve considerar não apenas quanto arrecada, mas também como a carga é suportada pelos diferentes grupos sociais.

Por que a tributação sobre o consumo afeta mais as pessoas de baixa renda?

Os tributos incidentes sobre bens e serviços estão incorporados ao preço pago pelo consumidor. Isso significa que sua cobrança ocorre diariamente, muitas vezes sem que o cidadão consiga identificar claramente quanto do valor desembolsado corresponde ao produto e quanto corresponde à tributação.

O problema não está apenas no valor nominal do imposto, mas na proporção que ele representa dentro do orçamento familiar. Quanto menor a renda, maior tende a ser a parcela destinada ao consumo imediato e menor a capacidade de absorver elevações de preços.

Por isso, tratar igualmente todos os consumidores pode produzir resultados materialmente desiguais. Para enfrentar esse problema, a reforma combinou mecanismos gerais de desoneração com uma ferramenta direcionada especificamente às famílias de baixa renda.

Cashback: devolução personalizada do IBS e da CBS

Uma das principais inovações é a devolução personalizada de tributos, conhecida como cashback. Em vez de apenas reduzir indistintamente a tributação de determinado produto para todos os consumidores, o sistema devolverá parte do IBS e da CBS suportados pelas famílias que preencham os requisitos legais.

De acordo com a Lei Complementar nº 214/2025, será beneficiário o responsável por unidade familiar de baixa renda inscrita no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal, desde que possua renda familiar mensal por pessoa de até meio salário-mínimo, resida no Brasil e esteja com o CPF regular. A inclusão no sistema será automática.

Nos serviços que ocupam espaço relevante no orçamento doméstico — energia elétrica, água, esgotamento sanitário, gás canalizado e telecomunicações —, assim como na aquisição de botijão de gás de até 13 quilos, a lei prevê a devolução de 100% da CBS e 20% do IBS. Nos demais consumos alcançados pela sistemática, a devolução geral mínima será de 20% da CBS e 20% do IBS.

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão estabelecer percentuais superiores relativamente à sua parcela do tributo, inclusive diferenciando-os conforme a renda familiar. Não haverá cashback, contudo, sobre bens e serviços sujeitos ao Imposto Seletivo.

Nas contas de energia, água, esgoto, gás canalizado e telecomunicações, a devolução deverá ocorrer no momento da cobrança. Nas demais situações, o cálculo considerará o consumo familiar formalizado por documentos fiscais vinculados ao CPF dos integrantes da família. Isso reforça a importância de solicitar a inclusão do CPF na nota fiscal.

O cashback não deve ser confundido com benefício assistencial. Trata-se da devolução de parte do tributo efetivamente suportado no consumo, limitada ao respectivo ônus tributário. Sua finalidade é reduzir a carga efetiva incidente sobre as famílias de menor renda.

Cesta Básica Nacional com alíquota zero

A reforma também criou a Cesta Básica Nacional de Alimentos, considerando a diversidade regional e cultural da alimentação do País e o direito social à alimentação adequada.

Os produtos definidos no Anexo I da Lei Complementar nº 214/2025 ficam sujeitos à alíquota zero de IBS e CBS. A medida procura reduzir a tributação incidente sobre alimentos essenciais e preservar o poder de compra das famílias.

A desoneração da cesta básica beneficia todos os consumidores, independentemente da renda. Por essa razão, ela é menos personalizada do que o cashback. Ainda assim, possui importante função social, pois os gastos com alimentação representam parcela especialmente significativa do orçamento das famílias de baixa renda.

Redução da tributação sobre outros bens e serviços essenciais

Além da cesta básica com alíquota zero, a legislação estabeleceu redução de 60% das alíquotas do IBS e da CBS para diversos bens e serviços de interesse social. Entre eles estão:

• determinados alimentos destinados ao consumo humano;

• produtos de higiene pessoal e limpeza majoritariamente consumidos por famílias de baixa renda;

• serviços de saúde;

• serviços de educação;

• medicamentos;

• dispositivos médicos;

• dispositivos de acessibilidade destinados às pessoas com deficiência.

Há, ainda, hipóteses específicas de alíquota zero previstas na legislação. A lógica é reconhecer que a incidência da alíquota padrão sobre despesas essenciais pode aprofundar a regressividade e restringir o acesso a direitos básicos.

Proteção social não significa garantia automática de redução de preços

É importante compreender os limites dessas medidas. A existência de alíquota zero, alíquota reduzida ou cashback não permite afirmar, isoladamente, que todos os preços diminuirão ou que nenhuma família enfrentará aumento de carga tributária.

O impacto concreto dependerá de fatores como a composição do consumo familiar, os preços praticados no mercado, as alíquotas de referência, o funcionamento dos mecanismos de devolução e a efetiva transferência das reduções tributárias aos preços finais.

Também será essencial assegurar que as famílias elegíveis estejam corretamente inscritas no CadÚnico, mantenham o CPF regular e tenham seus consumos adequadamente documentados. Sem acesso à informação e sem uma operação simples e eficiente, uma proteção prevista em lei pode não alcançar plenamente quem mais precisa dela.

Um novo parâmetro para a justiça tributária

A maior contribuição social da reforma talvez esteja na combinação de instrumentos distintos. A cesta básica com alíquota zero e as reduções para itens essenciais atuam sobre determinados produtos e serviços; o cashback, por sua vez, considera diretamente a condição econômica da família beneficiária.

Esse desenho reconhece que a igualdade tributária não se resume à aplicação da mesma alíquota para todos. Em um país marcado por profundas desigualdades, tratar igualmente pessoas com capacidades econômicas muito diferentes pode perpetuar injustiças.

A EC nº 132/2023 não promete eliminar por completo a regressividade. O verbo adotado pela Constituição foi “atenuar”: reduzir, compensar e tornar menos intenso o peso desproporcional da tributação sobre quem possui menor renda. A efetividade desse compromisso dependerá da implementação, da transparência e da avaliação contínua dos resultados.

Ainda assim, a constitucionalização dessa diretriz e a criação de mecanismos concretos representam um passo em direção ao avanço: a justiça social começa a deixar de ser apenas um argumento político em torno da reforma tributária e passa a integrar, ainda que de forma moderada, o próprio desenho jurídico do novo sistema de tributação sobre o consumo.

Referências normativas: Constituição Federal, art. 145, § 4º; Emenda Constitucional nº 132/2023; Lei Complementar nº 214/2025, especialmente arts. 112 a 136, considerada a atualização promovida pela Lei Complementar nº 227/2026.